申请人：陈某甲。

被申请人：泰兴市农业农村局，住所地泰兴市延令街道襟江巷2号。

法定代表人：黄云峰，局长。

委托代理人：徐晔，泰兴市农业农村局农业综合行政执法大队副大队长。

委托代理人：张吉祥，泰兴市农业农村局法规科科长。

申请人对被申请人于2024年7月3日作出的泰农（宅基）罚〔2023〕1号《行政处罚决定书》不服，于2024年8月1日向本机关申请行政复议，请求撤销泰农（宅基）罚〔2023〕1号《行政处罚决定书》。本机关于同年8月8日依法已予受理，经依法组织听证，现已审理终结。

申请人请求撤销被申请人案涉《行政处罚决定书》的事实理由如下：一是自上世纪六十年代起，其户在泰兴市河失镇XX巷居委会XX四组A号的宅基地上建有四间七架梁土房，翻建前无法继续居住，在征得左邻右舍无异议的情况下，于2017年对该祖宅进行翻建。二是被申请人事实认定不清。被申请人罔顾历史事实，将原国土部门错误办理宅基地使用证的过错归于老百姓。“一户两宅”的事实系主管部门造成。其户口一直在XX巷居委会XX四组A号，且父母一直随其生活、生产，其与父母共同拥有4号宅基地的四间平房，其弟弟拥有同组B号的楼房，土地及房产分配清晰明确。主管部门当初办理宅基地使用权时将其与弟弟的宅基地使用权手续违规办理成“一户两宅”，与《中华人民共和国土地管理法》相悖。2016年底其发现宅基地使用权办理错误，办理翻建审批手续时为一并纠正此前错误办证的事实，故具4号住宅的翻建申请，却被被申请人忽视。三是相关部门不作为。其户翻建前已书面向XX巷居委会申请并提交相关审批手续。社区负责人于2017年4月24日在申请表上签字同意翻建并盖章。后到镇村建、国土部门审批时，主管负责人以当前暂停办理相关审批手续为由未予受理，但答复可在左邻右舍无异议的情况下原地翻建。四是行政处罚决定书适用法律不当。其户均系河失镇XX巷居委会XX四组农村经济联合社成员，依法享有宅基地及相关权利。原“一户两宅”系国土部门及被申请人违规办理造成。该户主动纠正此错误时行政部门不作为，在不违背村庄土地总体规划的情况下翻建破屋，至多是未经行政部门批准翻建行为，不存在非法占用，至多是超建行为，且在翻建过程中，未有任何主管部门到场提出异议。

综上所述，被申请人及相关部门作出的行政处罚决定书事实认定不清、适用依据不准确、程序不合法。因此，请求撤销针对本户的不当行政处罚决定书。

申请人申请行政复议的同时提供了以下证据材料：

1.申请人的居民身份证复印件；

2.泰农（宅基）罚〔2023〕3号《行政处罚决定书》及送达回证。

被申请人答复称，首先，针对“被申请人事实认定不清”，申请人与其弟弟各自享有位于泰兴市河失镇XX巷居委会XX四组A号、B号两处宅基地各60平方米的土地证，虽经其家庭成员会口头分户，但并未去相关职能部门办理房屋产权过户手续，将其弟弟户房屋中归申请人所有的60平方米的宅基地过户到其弟弟名下，造成事实上当事人户存在享有河失镇XX巷居委XX四组B号60平方米宅基地的基础上，又在未得到政府部门审核审批的前提下，翻建位于河失镇XX巷居委XX四组A号的三间七架梁加一个辅房“批屋”，存在“一户两宅”事实。此外申请人户虽提交原地翻建申请，但实际建房时向后移2米多。原房屋东侧与陈某乙户间的巷道系申请人之父用XX巷甲组、乙组中间渠道北侧的田跟陈某丙户置换的，在原老宅最东侧房屋扩建时即已占用部分，这次建房时已全部占用，在西侧留出一条巷道，存在“原房屋在甲地而实际非法建乙地”的事实。

其次，针对“行政处罚决定书适用法律不当”。其认为根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十二条第三款之规定，申请人建房需要取得河失镇审核发放的《农村宅基地批准书》和《建设工程（乡村建设）规划许可证》，但申请人至今未提供相应的建房审批手续。其依照《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第一款之规定，作出责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建房屋的处罚决定合法合理。

被申请人答复的同时提交了以下证据、依据：

1.立案审批表；

2.申请人、黄某甲及黄某乙、徐某、叶某的居民身份证复印件；

3.询问笔录（黄某甲、徐某甲、黄某乙、徐某乙各1份）；

4.关于陈某丁所反映问题的答复；

5.农业行政处罚案件权利义务告知书及询问笔录（申请人2份）；

6.现场检查笔录；

7.照片9张；

8.《农村村民住宅建设用地呈报表》《泰兴市村（居）民乡村建设工程规划申报表》；

9.集体土地使用权证（共5份，陈某甲、陈某戊各2份，陈某己1份）及证明复印件；

10.《陈某甲项目建筑面积测量成果》（含测绘单位测绘资质证书、营业执照及其法定代表人居民身份证复印件）；

11.泰兴市河失镇总体规划（2010-2030）修改（局部）、河失镇土地利用总体规划图（局部）XX巷居委会XX四组陈某甲；

12.泰兴市国土二调地类分析（局部）、泰兴市国土三调土地利用现状分析图、泰兴市河失镇村庄规划图（村域用地规划图）；

13.巷道置换证明；

14.陈某甲户股份证书证明；

15.延长案件处理决定期限告知书（2023年6月2日、7月6日，各1份）及送达回证；

16.案件调查终结报告；

17.案件处理意见书；

18.泰农（宅基）告〔2023〕1号《行政处罚事先告知书》及送达回证、陈述申辩材料；

19.上访信；

20.限期提供材料通知书及送达回证；

21.行政处罚案件集体讨论记录；

22.行政处罚决定审批表；

23.泰农（宅基）罚〔2023〕1号《行政处罚决定书》及送达回证；

24.《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正及2019年修正）《农业行政处罚程序规定》。

结合双方提交的证据及本机关举行听证查明的事实，本机关认定事实如下：

申请人户与其弟弟根据分家协议，对位于河失镇XX巷居委会XX四组A号的宅基地各持有土地使用权证，使用权面积各为60平方米且地类（用途）均为住宅用地，使用权类型为批准拨用宅基地。两户对位于河失镇失迷四组B号的宅基地亦各持有土地使用权证，使用权面积各为60平方米，地类（用途）及使用权类型同上。XX四组A号土地上的老屋原登记在申请人父亲名下，证载房屋住址为“河失XX甲队”，建房时间为1991年12月12日，宅基地面积“东西长10米，南北长12米，120平方米”。申请人于2016年年底在河失镇XX巷居委会XX四组A号土地上开始动工，2017年正月开始建设一幢真一假二层砖混结构住宅房屋，主体工程、外部装修和内部装修于2017年9月全部完成。2017年4月申请人向村委会提交《泰兴市村（居）民乡村建设工程规划申报表》，村委会同意“原地翻建两层三间楼房”并加盖村委会公章，但未获镇人民政府和市人民政府批准。申请人申请案涉房屋翻建手续时写明原地翻建，但实际翻建时向后移2米多。目前，申请人实际住在XX巷居委会XX四组A号，其弟弟实际住在同组B号。

2023年3月6日，举报人向被申请人反映申请人未经批准非法占用土地超面积建设住宅的问题，并提供同年1月12日泰兴市河失镇人民政府出具的《关于陈某丁所反映问题的答复》，证明申请人存在违法占用土地、未获得审批翻建住宅的事实。经被申请人调查，申请人涉嫌未经批准非法占用土地建住宅，违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十二条第三款之规定，被申请人于同年3月10日决定对申请人未经批准非法占用土地、超面积建设住宅的行为按普通程序立案查处。同年3月29日，被申请人到申请人的案涉房屋现场进行检查，期间，收集房屋现场照片、申请人身份信息及该户《泰兴市村（居）民乡村建设工程规划申报表》等材料，制作现场检查笔录，并委托泰兴市万全建筑测绘有限公司（以下简称万全公司）对申请人户案涉房屋的占地及建筑情况进行现场测绘。同日，万全公司出具申请人案涉房屋《建筑面积测量成果》，载明申请人户的案涉房屋位于河失镇XX巷居委会XX四组A号，该项目宗地面积为353.29平方米（东西长12.27米，南北长28.8米），其中主房（共2层）占地137.57平方米，建筑面积为第一层137.57平方米，第二层60.09平方米；辅房（简房）占地52.82平方米；宗地图载明：案涉房屋四至范围为东至陈某乙户，西至巷道，南至路道，北至路道，并附界址点坐标。申请人对该测绘结果予以认可。另外，申请人向被申请人提供《农村村民住宅建设用地呈报表》、土地使用权证及巷道置换证明等资料。2023年6月2日、2023年7月6日，被申请人向申请人出具《延长案件处理决定期限告知书》，告知申请人申请将本案的处理决定期限延长至2024年7月5日。2023年9月1日，被申请人作出《泰兴市农业农村局行政处罚事先告知书》，并于同年9月7日送达申请人，9月11日申请人向被申请人提交书面申辩及相关材料。2024年7月2日，被申请人组织集体讨论。2024年7月3日，被申请人作出案涉泰农（宅基）罚〔2023〕1号《行政处罚决定书》，载明申请人在XX巷居委会XX四组B号持有60平方米宅基地的基础上，又在未取得泰兴市人民政府批准的《农村村民住宅建设用地呈报表》的情况下，非法占用土地，在XX巷居委会XX四组A号处翻建三间七架梁加辅房，存在“一户两宅”的事实，且实际翻建时向后移2米多，存在“原房屋在甲地而实际非法建乙地”的事实。其未经批准非法占用土地建设住宅的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”之规定，并依照《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第七十八条第一款“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”之规定，决定：1.责令退还非法占用的353.29平方米的土地；2.责令当事人自收到本处罚决定之日起15日内自行拆除在非法占用的土地上的占地面积为190.39平方米的房屋。当事人自收到本处罚决定书之日起15日内自行履行本决定。上述《行政处罚决定书》于2024年7月4日送达申请人。

上述事实有申请人等人的居民身份证、立案审批表、询问笔录、现场检查笔录及照片、《农村村民住宅建设用地呈报表》《泰兴市村（居）民乡村建设工程规划申报表》、土地使用权证、证明、陈某甲项目建筑面积测量成果、泰兴市河失镇总体规划（2010-2030）修改（局部）、河失镇土地利用总体规划图（局部）、泰兴市国土二调地类分析（局部）、泰兴市国土三调土地利用现状分析图、泰兴市河失镇村庄规划图（村域用地规划图）、巷道置换证明、股份证书证明、延长案件处理决定期限告知书及送达回证、案件调查终结报告、案件处理意见书、《行政处罚事先告知书》及送达回证、限期提供材料通知书及送达回证、陈述申辩材料、集体讨论记录、行政处罚决定审批表、《行政处罚决定书》及送达回证等证据材料予以证实。

本机关认为，行政机关对相对人是否存在违法行为以及对违法事实的认定是否清楚准确是判断行政处罚行为是否合法的核心和基础，就本案行政处罚决定的事实认定是否清楚准确，本机关阐述如下：

首先，关于案涉行政处罚决定认定申请人存在“一户两宅”问题。申请人持有河失镇XX巷居委会XX四组A号、B号两处宅基地各60平方米的土地使用权证，两份土地使用权证均加盖泰兴市人民政府公章，编号分别为泰集用（2006）第191XXXX号、泰集用（2006）第191XXXX号。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，申请人持有两本集体土地使用权证，形成“一户两宅”事实，显然不符合《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。但本案“一户两宅”具有历史形成原因，成因可能多样，其对应的处理方式应该多样，申请人“一户两宅”的成因不能完全归于其本人，在其合法持有的土地使用权证未被依法撤销的情况下，如否定申请人对案涉两处宅基地各持有60平方米的合法权源，本机关难以认可。

其次，关于申请人在XX巷居委会XX四组A号土地上翻建房屋是否存在非法占地行为以及非法占用土地面积认定问题。本案被申请人经调查、组织相关人员询问、现场勘测，结合申请人提供的《泰兴市村（居）民乡村建设工程规划申报表》、土地使用权证及其陈述，确认申请人在未经批准的情况下存在占用353.29平方米土地的事实，申请人亦认可案涉翻建房屋行为未取得镇人民政府审核、市人民政府批准。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。申请人在XX巷居委会XX四组A号土地上翻建房屋前未经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准，存在非法占用土地、未批先建的违法事实，本机关予以认可。关于申请人案涉非法占用土地面积认定问题，前已述及，申请人对XX巷居委会XX四组A号土地持有60平方米的合法权源，申请人在案涉土地上翻建房屋位置虽“后移2米多”，但翻建房屋所占用的353.29平方米土地是否包括其合法持有的60平方米，被申请人在案涉行政处罚决定书中并未提及，在本案审理期间也未提交相关证据，据此，被申请人认定申请人违法占用土地面积“353.29平方米”，本机关难以认可。

最后，本机关提醒本案双方需妥善处理案涉翻建行为。首先，申请人确已存在未批先建的违法行为应当被依法纠正，且非法占用土地的违法行为仍处于持续状态。其次，需妥善解决申请人户应然享有的宅基地合法使用权与翻建房屋非法占用土地的问题。本案，申请人对XX巷居委会XX四组A号、B号两处土地各持有60平方米的土地使用权，现实际居住XX巷居委会XX四组A号，又确有翻建房屋改善居住的实际需求，相关职能部门、乡镇政府应当响应申请人的合理期待，坚持依法行政、合理行政。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条之规定，本机关决定：

撤销被申请人作出的泰农（宅基）罚〔2023〕1号《行政处罚决定书》。

申请人如对本行政复议决定不服，可自收到本复议决定书之日起15日内依法向江苏省泰州市中级人民法院提起行政诉讼。

二〇二四年十一月四日