申请人：黄某。
委托代理人：黄连华，江苏希言律师事务所律师。
被申请人：泰兴市自然资源和规划局，住所地泰兴市文昌东路6号。
法定代表人：栾俊，局长。
委托代理人：姚宸，泰兴市自然资源和规划局工作人员。
委托代理人：朱兴亚，江苏博事达（泰州）律师事务所律师。
申请人对被申请人变更其宅基地使用权行为不服，于2024年8月21日向本机关申请行政复议，请求：1.撤销被申请人变更申请人宅基地使用权行为，责令被申请人在10日内消除申请人对113.29平方米宅基地使用权行使的影响（包含但不限于涉案土地利用图斑、地籍档案资料等）；2.被申请人赔偿因变更宅基地行为给申请人造成房屋被强拆损失46万元；3.被申请人赔偿申请人因行政复议和行政诉讼等维权所发生的诉讼费、差旅费、误工费、律师代理费经济损失（象征性）50元人民币。经审查补正，本机关依法于同年9月10日予以受理，现已审理终结。
申请人称，一、其依法享有案涉土地宅基地使用权。其丈夫马某（2018年去世）系泰兴市广陵镇人，居住于泰兴市广陵镇XX村A组。1998年1月11日领取村镇房屋所有权证，主房占地面积55.3平方米，辅房占地面积36.1平方米；2005年7月2日领取集体土地使用权证，实际使用宗地面积127.82平方米（超建15.82平方米已作处罚，纳入土地流转范围）。2017年12月31日黄某成为马某村组织成员，于2021年9月14日领取股权证书。申请人于2020年11月20日申请换发不动产权证，被申请人经过现场核查申请人的老房和辅房，并对老房和辅房进行勘验测绘制作宗地图和房屋坐落图。不动产登记簿记载申请人的宗地面积113.29 平方米和实际建筑面积57.76平方米房屋。2023年4月18日，被申请人将上述村镇房屋所有权证、集体土地使用权证向申请人黄某换发为不动产权证，编号为320294XXXXXXX，载明宗地使用面积为113.29平方米（附有房屋户型图）。2022年10月份，申请人为回老家安度晚年，向广陵镇和XX村申请在老宅基地上拆旧建新，因不涉及宅基地审批，且在村庄居住规划线上，为加快建房进程，在镇村的默许下申请人没有办理乡村规划许可即先行动工，2023年4月份房屋收尾竣工。建筑装修材料及人工工资等直接费用92万元。在建房长达半年之久的期间，未有任何部门和人员告知该宅基地已被变更为耕地，镇村网格巡查人员没有对申请人建房行为进行劝阻制止。2023年5月6日下午两点左右，广陵镇政府依据被申请人交办函，组织相关人员将申请人毕生积蓄翻建的房屋强行暴力拆除。至此，申请人持有不动产权证记载的宅基地被告知为耕地，并给申请人及家人造成了直接经济损失92万元和巨大的精神伤害。
二、被申请人变更申请人宅基地的行为没有事实依据和法律依据，没有履行法定程序，没有告知申请人，其变更行为应当予以撤销。申请人为查实变更土地行为的实施主体、行为方式、实施时间、实施程序等进行了艰难的维权：2024年4月28日泰州市中级人民法院（2024）苏12行终149号行政裁定书和2024年5月20日泰兴市政府〔2024〕泰行复第52号复议决定书确认申请人的案涉土地性质已于2009年变更为耕地。但由谁变更、变更的理由依据、变更的程序等信息不存在。2024年8月1日，泰州市政府〔2024〕泰行复第140号行政复议决定书，确认被申请人在第二次全国土地调查时将申请人的案涉地块按现状实地调查变更为耕地。泰州市政府〔2024〕泰行复第140号行政复议决定书非常明确地指出：“土地调查本身并不对土地所有权人、使用人的权利义务产生实际影响，地类调查等涉及土地规划类调整的其本身对当事人权利义务不产生实际影响，调整后还需要具体实施的，应当针对具体实施行为展开救济”。被申请人直接以土地调查现状为由变更申请人的宅基地，未经法定程序、无主要事实和法定理由依据、未告知申请人相关权利，变更宅基地的行为未进行不动产变更登记，其变更行为对申请人不发生法律效力。更何况，被申请人所述第二次土地调查的现状与被申请人换发给申请人不动产权证和案涉土地的不动产登记簿内容不一致。根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条第二款、《中华人民共和国民法典》第二百零九条、《中华人民共和国行政复议法》第六十四条规定，被申请人变更宅基地性质的行为应当予以撤销。申请人持有被申请人换发的房地产不动产权证书，但被申请人在其管理的地籍档案资料、土地利用图斑中已非法变更涉案土地性质。故，在撤销被申请人变更宅基地性质的行为的同时，应当责令被申请人十日内消除申请人依法行使涉案土地使用权的影响，包含但不限于涉案土地利用图斑、地籍档案资料等合法调整。
三、被申请人非法变更案涉土地性质的行为是泰兴市广陵镇政府拆除其房屋的直接原因，对造成其房屋损失有直接的因果关系，其要求被申请人赔偿房屋损失46万元。其自建房的建筑装修材料及人工费用直接经济损失为92万元。其在与广陵镇政府行政侵权和赔偿案件的庭审与调解中，广陵镇政府提交了其强拆的理由和依据是被申请人于2023年4月27日向广陵镇交办的函件。广陵镇政府对其强制行为承担了40万的赔偿责任，因被申请人不是同一案件当事人，调解时，对被申请人承担的赔偿责任由申请人另行主张维权。其为寻找宅基地被变更的具体事实证据及具体变更的行为主体，通过非常艰难的维权，后2024年8月1日泰州市政府〔2024〕泰行复第140号行政复议决定书确认为被申请人。
广陵镇因不具有强拆的主体资格、实施强拆行为的程序严重违法、强拆的依据不存在、不合法，依据《江苏省行政程序条例》第61条第（一）（二）（三）项规定，广陵镇强拆行为无效。在现行乡村振兴政策背景下，申请人在老宅基地上建房，虽未取得乡村规划许可，但其未批先建的自住房并没有得到有权部门认定必须拆除的处罚结果。在未有生效的法律文书确认申请人的建房必须是拆除的情况下，根据《中华人民共和国行政强制法》第八条、第四十一条规定，申请人有权要求恢复原状，不能恢复原状的，依法予以赔偿。由于导致申请人自建房被拆材料费用损失的原因和责任除了广陵镇政府直接强拆行为外，被申请人非法变更申请人土地的性质是前提，是基础原因。根据《中华人民共和国行政复议法》第七十二条规定，被申请人对申请人的房屋被拆直接经济损失负有直接因果关系，申请人要求被申请人对自建房材料人工等直接损失按共同责任承担赔偿46万元，依法应当得到支持。
四、申请人申请被申请人象征性赔偿50元。被申请人对非法变更申请人依法登记的宅基地使用权，申请人不得已进行系列的艰难的维权，造成诉讼费、差旅费、误工费、律师代理费等系列经济损失，为此，申请人申请被申请人象征性赔偿50元。
五、申请人依法通过行政复议的方式予以维权。申请人虽然在与广陵镇政府行政诉讼中得知被申请人交办广陵镇政府函件判定申请人土地性质为耕地。申请人为了防止被申请人交办函件及图斑对比发生差错，查实变更的主体、原因、依据、时间、程序等进行艰难的维权。2024年8月1日，泰州市政府〔2024〕泰行复第140号行政复议决定书，确认了被申请人在第二次全国土地调查时将申请人的案涉地块按现状实地调查变更为耕地。据此，申请人依据《中华人民共和国行政复议法》第十一条、第二十条第三款、第二十一条、第二十三条的规定，依法申请行政复议。
六、依据《中华人民共和国行政复议法》第八十六条规定，复议机关对被申请人失职渎职等职务违法情形，应当向监察机关移送线索。
综上，申请人特书面提出上述复议请求，请复议机关查明事实、客观公正审理，支持申请人的复议请求。申请人同时申请复议机关在收到被申请人答复书和提交的证据等全部材料即时复制寄给申请人及律师；申请人同时申请复议机关举行听证，听证时通知被申请人主要负责人参加。
申请人申请行政复议的同时提供了以下证据材料：
1.申请人的居民身份证、户口簿复印件；
2.申请人与马某的结婚证复印件；
3.2005年7月2日泰兴市政府颁发的集体土地使用权证；
4.1998年原泰兴市XX乡人民政府颁发的房屋产权证；
5.委托书、不动产登记申请书、不动产实地查看记录表、不动产登记具结书、宅基地使用权及房屋所有权登记询问笔录、房产分层分户图、宗地图、房屋基本信息调查表；
6.2023年4月18日被申请人向申请人颁发的不动产权证书复印件（编号为320294XXXXX）；
7.申请人老宅翻建前房屋实景原图照片1张；
8.2023年3-4月新建住房竣工前新房与老房辅房同时存在的照片2张；
9.泰自然资依复〔2023〕170号《政府信息依申请公开答复告知书》；
10.泰州市中级人民法院（2024）苏12行终149号《行政裁定书》；
11.泰兴市人民政府〔2024〕泰行复第52号《驳回行政复议申请决定书》；
12.泰州市人民政府〔2024〕泰行复第140号《行政复议决定书》；
13.被申请人向广陵镇政府出具的《函》及图斑2张；
14.泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2023）苏1291行初511号《行政裁定书》、申请人与广陵镇政府签订的《和解协议》及汇款记录截图2张；
15.《农村建房包工包料合同》、监理委托书、收条；
16.人民法院案件受理费发票、转账记录；
17.情况说明。
被申请人答复称，申请人的复议没有可复的事实基础，应当被驳回。《中华人民共和国行政复议法》第十一条规定了公民、法人或者其他组织可以申请行政复议的范围。申请人要求被申请人撤销变更其宅基地使用权的行为，责令消除影响并赔偿强拆损失以及律师费、误工费等费用共计96万元，申请人的申请虽有多项，基础为认为被申请人作出了变更其宅基地使用权的行政行为。但被申请人并未作出撤销其宅基地使用权的行政行为，申请人的申请不符合上述法律规定。
《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。因此宅基地使用权的批准并非被申请人的法定职责。申请人对被申请人的复议申请没有法律依据。加之在生效法律文书中载明，申请人被强拆的利益已经在（2023）苏1291行初108号案件中得到救济，且签署了和解协议，人民法院希望申请人理性维权，服判息诉，但申请人仍然以各种方式重复主张，不符合社会主义法治理念。
综上，请求驳回申请人的复议申请。
被申请人答复的同时未提交相关证据、依据。
经审理查明，申请人与马某（已去世）系夫妻关系。泰兴市人民政府于2005年7月2日颁发的泰集用（2005）第040XXXX号《集体土地使用证》载明，土地使用权人为马某，土地所有权人为广陵镇XX村村民委员会，坐落于广陵镇XX村A组，地号为0X-1X-0X-2X，地类（用途）为住宅用地，使用权类型为拨用宅基地，使用权面积为112㎡。原泰兴市XX乡人民政府于1998年颁发的房屋产权证载明，所有权人为马某，所有权性质为私产，房屋坐落于XX村A组，房屋状况载明幢号B，间数为1.5，建筑结构为砖木，1层，建筑面积为55.3㎡；幢号C，间数为1，建筑结构为砖木，1层，建筑面积为36.1㎡。2020年11月20日，申请人提交不动产登记申请，申请首次登记宅基地使用权及房屋所有权。2023年4月18日，被申请人颁发的编号为320294XXXXX的苏（2023）泰兴市不动产权第001XXXX号《不动产权证书》载明，权利人为黄某，坐落于泰兴市XX镇XX村A组，权利类型为宅基地使用权/房屋所有权，权利性质为批准拨用/自建房，用途为农村宅基地/住宅，面积为宗地面积113.29㎡/房屋建筑面积55.30㎡。
另查明，被申请人曾于2023年4月27日向泰兴市广陵镇人民政府出具《函》一份，载明，根据省“日监测”2023年4月份12批次卫片执法图斑，经内业调阅资料和外业实地核查，结合《土地卫片执法图斑合法性判定规则（2023年修订）》（自然资办函〔2023〕337号）判定，你镇马某未经有权部门批准，非法占用XX镇XX村集体土地实施个人建房建设，图斑编号：3212832XXXXXXXXXXX0（图斑面积0.57亩，耕地0.57亩），请你镇于2023年5月4日前拆除到位，恢复耕种。同年5月6日下午两点左右，广陵镇组织拆除了申请人的案涉被拆新宅。后申请人以泰兴市广陵镇人民政府为被告、泰兴市广陵镇XX村村民委员会为第三人，向江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院提起行政诉讼，请求确认泰兴市广陵镇人民政府强制拆除其房屋（即本案案涉被拆新宅）行为违法并赔偿其损失92万元，案号为（2023）苏1291行初708号。该案在江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院审理过程中，经协调，双方当事人（泰兴市广陵镇人民政府与申请人）达成和解协议。后申请人于当年12月27日向该院申请撤回起诉，并经该院裁定准许原告（本案申请人）撤回起诉。
再查明，泰州市人民政府〔2024〕泰行复第140号《行政复议决定书》中载明，2024年7月15日，被申请人向其提交了《关于我市黄某行政复议事项的说明》，称：……经查，申请人的老宅倒塌已久，原宅基地在2009年第二次全国土地调查时，依据原自然资源部发布的《第二次全国土地调查技术规程》（TD/T 1014-2007）8.4、地类调查：“利用DOM和已有土地调查成果等资料，按现状实地调查地类及其界线，地类调查至《土地利用现状分类》的二级类”的要求，将申请人的案涉地块按现状实地调查变成耕地。地类变更的程序依法合规。
上述事实有申请人的居民身份证、申请人与马某的结婚证、马某户村镇房屋所有权证及集体土地使用权证、不动产登记申请书、不动产实地查看记录表、不动产登记具结书、宅基地使用权及房屋所有权登记询问笔录、房产分层分户图、宗地图、房屋基本信息调查表、不动产权证书复印件（编号为320294XXXXX）、（2024）苏12行终149号《行政裁定书》、泰兴市人民政府〔2024〕泰行复第52号《驳回行政复议申请决定书》、泰州市人民政府〔2024〕泰行复第140号《行政复议决定书》、被申请人向广陵镇政府出具的《函》、泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2023）苏1291行初511号《行政裁定书》、申请人与广陵镇政府签订的《和解协议》等证据材料予以证实。
本机关认为，公民、法人或其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，有权提起行政复议申请，但应当符合《中华人民共和国行政复议法》第十九条第一款、第三十条第一款等规定。《中华人民共和国行政复议法》第十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政行为不服申请行政复议的，作出行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织是被申请人。第三十条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。对符合下列规定的，行政复议机关应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合本法规定的被申请人；（二）申请人与被申请行政复议的行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于本法规定的行政复议范围；（六）属于本机关的管辖范围；（七）行政复议机关未受理过该申请人就同一行政行为提出的行政复议申请，并且人民法院未受理过该申请人就同一行政行为提起的行政诉讼。本案，本机关收到申请人案涉行政复议申请后，经审查认为申请人提交的现有证据不能证明被申请人存在变更申请人的宅基地使用权并向申请人作出上述行为的事实，于同年8月28日对申请人作出并邮寄送达《行政复议申请补正通知书》，要求申请人提交行政机关作出行政行为的证据，即被申请人变更申请人宅基地使用权的证据。2024年9月3日，申请人的委托代理人向本机关当面提交《情况说明》，但该《情况说明》不符合前述《行政复议申请补正通知书》的实质性要求。申请人以泰州市人民政府〔2024〕泰行复第140号《行政复议决定书》中被申请人提交的《关于我市黄某行政复议事项的说明》载明的“原宅基地在2009年第二次全国土地调查时，将申请人的案涉地块按现状实地调查变成耕地，地类变更的程序依法合规”为由，认为被申请人承认其变更了申请人宅基地使用权事实，实则是一种推定，且被申请人否认其曾作出变更申请人宅基地使用权的行政行为，本机关无法确认申请人请求审查的行政行为是否存在。因此，申请人的复议事项不符合《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的行政复议申请的受理条件。
关于申请人要求被申请人赔偿因变更宅基地行为给申请人造成房屋被强拆损失问题。前已述及，现有证据不能证明被申请人存在变更申请人的宅基地使用权并向申请人作出上述行为的事实，且申请人房屋被强制拆除所致的实体权益损害已经在江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2023）苏1291行初708号案件中获取救济。对申请人的该项主张，本机关不予认可。关于申请人申请听证的问题，本机关认为本案不需要进行听证。
综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十三条之规定，本行政复议机关决定：
驳回申请人的行政复议申请。
申请人如对本行政复议决定不服，可自收到本复议决定书之日起15日内依法向江苏省泰州市中级人民法院提起行政诉讼。
二〇二四年十月三十日